L’Enseigne, numéro hors série, mars 2012

Projet de police modulaire

Yannick Delbecque

Lors de deux assemblées générales à l’automne dernier, nous avons discuté de la possibilité de transformer notre régime d’assurance actuel en régime modulaire. Ce projet est issu de la Réunion des syndicats adhérant (RSA) à la police d’assurance 1008-1010, qui a donné au printemps 2010 le mandat au Comité fédéral des assurances et des régimes de retraite (CFARR) d’examiner la possibilité de transformer la police d’assurance actuelle en police modulaire. L’assemblée générale s’est prononcée favorablement quant à l’orientation générale des travaux du CFARR. Ceux-ci sont terminés ; le comité nous propose maintenant un projet complet, qui pourrait, s’il est adopté par la majorité des membres de la RSA, remplacer notre police d’assurance actuelle dès janvier 2013.

Les détails du régime proposé peuvent être consultés sur notre site à l’adresse

http://www.spcsl.org/2012/02/presentation-du-projet-de-police-modulaire/.

Je souhaite présenter ici un survol des considérations ayant mené le CFARR à élaborer ce projet, résumer les principes ayant guidé les travaux et enfin présenter les principaux constats et critiques formulés lors des discussions au sujet du projet.

Pourquoi réviser notre régime d’assurance ?

La proposition ayant mandaté le CFARR à travailler sur ce projet donnait trois motivations : les coûts croissants des assurances, l’augmentation du nombre d’adhérents et les attentes différentes des adhérents concernant la police d’assurance. Examinons un peu plus en détail chacune d’entre elles.

Coûts croissants des assurances

Au premier coup d’œil, notre régime peut sembler coûter beaucoup plus cher que d’autres régimes d’assurance professionnels. En comparant notre régime avec d’autres, nous devons cependant tenir compte du fait que nous avons un régime autogéré auquel l’employeur ne fait aucune contribution. Les employeurs contribuent à la plupart des autres régimes d’assurances.

Notre régime d’assurance collective est autogéré depuis 1982. Avant cette date, notre employeur payait une partie des coûts de notre police d’assurance. Nous avons perdu la participation de l’employeur à notre régime par le décret de 1982. Si nous avons perdu financièrement à ce moment, nous avons cependant gagné en contrôle de notre régime : l’employeur n’y contribuant plus, il ne participe plus aux décisions sur la couverture du régime. Ceci nous permet, par exemple, d’aider une professeure ou un professeur en difficulté, dont le cas n’est pas prévu dans notre police d’assurance, en votant une dérogation spéciale. Nous avons donc un contrôle beaucoup plus grand que la normale sur la manière dont notre régime d’assurance sert à nous soutenir mutuellement.

Est-ce que notre assureur, La Capitale, est responsable des hausses élevées de nos primes d’assurance ? Comme nous avons un régime autogéré, la Capitale joue un rôle essentiellement administratif : la société gère plus de 250 000 demandes de remboursement formulées par les milliers d’adhérents au régime. Pour ce service, notre assureur prélève 2.8 % de nos primes d’assurance. Hors de ces montants et quelques dépenses réglementées (taxe, prime de risque), les dépenses sont celles encourues par les remboursements que nous recevons et les revenus proviennent des primes que nous payons. La croissance des coûts ne provient donc pas de changements à La Capitale : les pourcentages perçus par la compagnie sont les mêmes depuis plusieurs années. Comme les primes que nous payons sont toujours ajustées en fonction des dépenses réelles du régime, la source de la hausse ne peut être que dans l’augmentation des coûts des réclamations. Ce constat confirme qu’un appel d’offre visant à trouver un nouvel assureur ne changerait pas beaucoup à la situation. Peut-être pourrions-nous trouver un nouvel assureur qui prélèverait moins en frais administratifs ; cette option a été envisagée par le CFARR, mais demande du temps pour être étudiée et mise en place – on ne peut pas décider rapidement de confier une police couvrant autant d’adhérents à une nouvelle compagnie. Non seulement nous devons effectuer une consultation des adhérents mais, de plus, tout appel d’offre doit passer par un long processus réglementé. Cependant, la complexité de ce processus importe peu : l’économie que nous pourrions faire en choisissant un nouvel assureur ne pourrait pas être très grande. La réduction des coûts ne serait certainement pas suffisante pour contrer l’effet des autres facteurs de hausse, dont nous discuterons plus loin.

Une partie des adhérents à notre police d’assurance se concentre dans un groupe d’âge d’un peu moins de 65 ans. Ce groupe dépense plus en médicaments que les adhérents plus jeunes. On pourrait être tenté de chercher dans ce fait une explication à la hausse des coûts. Le CFARR n’a pas évoqué cette hypothèse. Même si ce groupe important approche l’âge de la retraite, la moyenne d’âge des adhérents diminue graduellement. L’arrivée de jeunes professeures et professeurs dans le régime contribue à atténuer l’effet du vieillissement du groupe plus âgé sur le bilan du régime. De plus, notre régime d’assurance a été modifié de manière à inciter, par une surprime de 2.5 %, les adhérents de 65 ans et plus à utiliser le régime public d’assurance maladie. Le régime public leur offrant une couverture similaire à notre régime, ils peuvent changer de régime sans perdre de couverture, et nous diminuons les dépenses de notre régime d’assurance.

Une autre préoccupation importante de l’actuaire du CFARR est l’augmentation importante prévue dans les prochaines années du coût des médicaments spécialisés (créés pour des maladies rares), faisant possiblement doubler le prix des médicaments. Comme les remboursements de médicaments constituent la plus grande part (environ 79 %) des dépenses du régime actuel, la perspective d’une telle hausse, même limitée à certaines catégories de médicaments, ne peut être qu’inquiétante. Malgré la souplesse que nous procure le fait d’avoir un régime d’assurance autogéré, nous sommes relativement impuissants face à ce genre de hausses. Nous ne pouvons pas directement en contrer l’impact autrement qu’en limitant l’accès aux médicaments ou en diminuant le taux de remboursement. Ces deux options ne peuvent être utilisées que de manière limitée. La nouvelle loi québécoise sur le Régime d’assurance maladie, en vigueur depuis 1997, nous oblige à garantir une couverture au moins aussi bonne que celle offerte par la RAMQ. Les régimes d’assurance doivent rembourser à 100 % les médicaments si on dépasse un plafond maximum de coassurance de 3500 $. Dans notre régime, ce plafond est présentement établit à 2000 $; il a été de 1000 $ de 1997 à 2009. Outre cette contrainte réglementaire, il y a aussi une contrainte de principe. De tels changements à notre police d’assurance mettraient éventuellement les adhérents devant un choix difficile : débourser une somme qui leur apparait trop importante pour leur budget ou repousser un traitement pour un problème qui pourrait devenir plus grave s’il n’est pas traité adéquatement. Nous voulons éviter ce genre de situation : il s’agit d’une des motivations importantes nous poussant à avoir un système de santé universellement accessible.

Augmentation du nombre d’adhérents et attentes différentes des adhérents concernant la police d’assurance

Un constat démographique s’impose : les professeurs de cégep sont en grande partie divisés en deux groupes. D’un côté se trouvent des professeurs approchant la retraite et de l’autre, des professeurs en début de carrière. Le renouvellement du corps professoral des dernières années a entraîné une diminution de la moyenne d’âge des professeurs, mais elle aurait aussi créé deux groupes de professeurs ayant des attentes différentes envers notre régime d’assurance : les plus jeunes voulant payer moins, les plus âgés désirant une meilleure couverture.

Distribution des adhérents selon l'age
Distribution des adhérents selon l'age

 

 

En 2009, plusieurs syndicats anciennement affiliés à la FAC se sont affiliés à la FNEEQ, venant de ce fait joindre les rangs des adhérents à notre police d’assurance. La démographie des anciens syndicats FAC est légèrement différente de celles des syndicats qui étaient déjà affiliés à la FNEEQ. Ceci a accéléré la décroissance de la moyenne d’âge des adhérents à notre régime d’assurance observée depuis quelques années : pour le régime d’assurance maladie, elle est passée de 47 ans à 45.9 ans de 2006 à 2011, avec une baisse plus marquée en 2009, à l’arrivée des syndicats FAC. Avant ce changement d’affiliation, nos collègues syndiqués à la FAC avaient un régime d’assurance collective différent du nôtre. Par exemple, leur régime avait, en 2009, un plafond de coassurance de 3 500 $, soit le plafond maximal imposé par la loi. Les soins couverts par leur régime différaient aussi de ceux couverts par le nôtre. Quand les anciens syndicats FAC ont intégré la FNEEQ, le CFARR a lancé une consultation des syndicats adhérant afin de connaître ce qu’ils souhaiteraient avoir comme couverture dans notre assurance collective. Plusieurs propositions ont été présentées en RSA : couverture pour lunettes et verres de contact, examen de la vue, massothérapie, imageries (scan, résonance magnétique, etc.). Elles ont toutes été rejetées.

Les demandes des différents syndicats adhérant concernant la couverture de notre régime d’assurance sont donc très variées. Certains syndicats aimeraient une couverture plus grande à un coût plus élevé, alors que pour d’autres, la réduction des coûts l’emporte sur l’étendue de la couverture. Cette situation rend plus complexe le travail du CFARR, responsable de la gestion d’un régime d’assurance devant satisfaire ces différentes attentes.

Orientation des travaux du CFARR

Le CFARR, devant la nécessité de modifier le régime pour faire face aux problématiques variées que nous venons de décrire, a proposé de transformer notre police d’assurance en police modulaire.

Une police modulaire est une police d’assurance où les adhérents peuvent effectuer certains choix de couvertures, les primes à payer étant modulées selon la couverture choisie. Notre régime d’assurance médicaments actuel est, dans une certaine mesure, déjà modulaire : nous avons le choix entre les couvertures individuelles, familiales ou pour les couples. Nous avons aussi collectivement le choix d’ajouter la couverture des soins dentaires — option qui a été rejetée par notre syndicat. Certains régimes d’assurance offrent beaucoup de choix, les adhérents pouvant choisir à la carte les soins qu’ils veulent voir couverts et les taux de remboursement. De tels régimes, familièrement appelés « régimes cafétérias », sont plus complexes à gérer, le nombre de combinaisons différentes étant très grand.

Le CFARR a choisi de construire un régime modulaire proposant trois options couvrant à peu près les mêmes traitements, mais avec des taux de remboursements différents. Ce choix vise à créer une police simple pour éviter les confusions : les soins remboursés seraient similaires pour tous, ce qui, si on passe à la police modulaire, rendra plus facile la tâche d’aider les membres des syndicats à faire les choix nécessaires et à effectuer des réclamations. Chacun aura à prendre quatre décisions seulement pour adhérer au régime. De plus, les types de soins couverts sont les mêmes pour tous. Non seulement on crée ainsi un régime modulaire relativement simple, mais cela assure de conserver un certain niveau de solidarité : la police offrirait des possibilités de traitements très similaires à tous, la différence majeure entre les modules étant les taux de remboursement.

Organisation générale de la police modulaire proposée
Organisation générale de la police modulaire proposée

Une autre décision importante concerne la manière d’évaluer le régime : le ratio d’expérience du régime sera évalué globalement, c’est-à-dire pour les trois modules réunis, et non séparément pour chaque module. Cette décision, plus technique, met en commun les risques des trois modules. Concrètement, pour nous, ces conséquences se manifesteront lors du renouvellement annuel de notre police : nous aurons à voter sur un seul pourcentage d’augmentation (ou de diminution si on est optimiste) et non sur des augmentations séparées pour chaque module.

Le projet de police modulaire a été élaboré en visant à ce que le module intermédiaire B offre une couverture similaire à notre régime actuel. Le régime actuel satisfait certains participants ; on veut offrir la possibilité de conserver une couverture similaire sans changements de primes.

Enfin, dans la foulée du travail sur la modularisation du régime d’assurance médicament, le CFARR a ajouté au projet certaines améliorations à notre police d’assurance vie et à l’assurance dentaire. Il propose aussi de rendre l’adhésion à l’assurance dentaire une option individuelle, alors que présentement le choix d’y adhérer est fait collectivement par chaque syndicat.

Débat sur la police modulaire

Dans le reste de cet article, nous allons passer en revue différents arguments au sujet du projet de police modulaire. Ces arguments ont été invoqués lors des rencontres de la RSA ou dans notre propre assemblée générale.

Atteinte des objectifs

Une des préoccupations initiales du CFARR en demandant le mandat d’étudier la possibilité de passer à une police modulaire était la hausse des coûts. Les primes prévues semblent indiquer que les primes du module B seront essentiellement les mêmes que celles du régime actuel. Le projet ne semble donc pas viser à diminuer les coûts globaux, mais à offrir à chacun le choix individuel de réduire ses primes d’assurance en optant pour un module offrant moins de couverture. Selon la lecture que l’on fait du mandat donné au CFARR, on peut considérer qu’il a ou non atteint l’objectif de réduire les coûts.

Variation des primes dans le projet de police modulaire
Variation des primes dans le projet de police modulaire

On peut cependant souligner la minceur des prédictions fournies par le CFARR sur l’évolution des coûts du régime. Bien que le spectre d’une hausse très importante du coût des médicaments dans les prochaines années ait été invoqué, cette hausse ne semble pas avoir été prise en compte dans l’évaluation des effets à moyen et long termes de la police modulaire. En fait, aucune prédiction claire sur l’évolution du régime à moyen terme n’a été fournie, sinon qu’on tenterait de conserver des différences d’environ 15 % entre les primes des modules et qu’on estime que les proportions des adhérents choisissant les modules A, B et C seraient probablement respectivement 20 %, 70 % et 10 %.

On peut aussi reprocher un certain manque d’information au sujet des détails de la gestion de la police modulaire. Nous savons que l’évaluation annuelle du régime, qui sert à déterminer les modifications nécessaires des primes, se fera pour les trois modules réunis. Ceci aura pour conséquence de faire financer une partie des coûts du module C, le plus coûteux, par les primes payées pour les modules moins coûteux A et B. On peut trouver ceci contradictoire avec le fait qu’un des objectifs de la création d’un module moins coûteux est d’aider les professeurs ayant un moindre salaire : même si ceux-ci auront des primes moindres, une partie de ce qu’ils débourseront de plus servira à financer le module plus coûteux. Il faut cependant noter qu’un tel phénomène est déjà à l’œuvre entre les différentes options du régime actuel : les options individuelle, couple, monoparentale et familiale sont évaluées globalement, et les adhérents à certaines d’entre elles paient nécessairement une partie des dépenses des adhérents des autres options. Bien que le CFARR ait présenté des prédictions de primes pour chacun des modules, nous ne connaissons pas le détail des hypothèses ayant permis de faire ce calcul.

S’il est concevable que certains désirent avoir l’option d’un module moins coûteux que le régime actuel, on peut aussi se demander pourquoi on veut créer un module plus coûteux : qui souhaite une telle option ? À Saint-Laurent, nous n’avons eu aucune demande visant à améliorer la couverture d’une manière qui pourrait faire augmenter les primes. Cependant, selon le CFARR, nos collègues de certains autres collèges désirent avoir plus d’options de traitements, même si cela fait augmenter les coûts. Dans cette situation, les modules permettraient de satisfaire plus d’adhérents.

Dans le passé, nous avons fait certains choix visant à diminuer les dépenses du régime en encourageant certains comportements. Nous avons par exemple décidé d’encourager l’utilisation de médicaments génériques, qui ont généralement le même effet que les médicaments originaux à moindres coûts. Nous avons aussi évalué l’ajout ou le retrait de certains éléments de la couverture du régime, comme la massothérapie. De telles mesures peuvent aider à diminuer les dépenses. Il semble que le projet du CFARR ne propose pas de nouvelles mesures allant en ce sens, bien que les idées du régime actuel y soient reprises ; l’encouragement à l’utilisation de médicaments génériques y est encore plus fort.

L’actuaire engagé par le CFARR a rappelé lors d’une rencontre du RSA que le remboursement de certains traitements, comme ceux des acupuncteurs, chiropraticiens et psychologues, ont paradoxalement comme effet de diminuer les dépenses globales du régime. Ceci est expliqué par le fait qu’en encourageant les adhérents à utiliser certains traitements, on les incite à améliorer leur mode de vie et à se préoccuper davantage de leur santé, ce qui a pour effet de diminuer les dépenses en médicaments. Les dépenses en médicaments ont, de loin, la plus grande part des remboursements de notre assurance médicaments, le reste des remboursements étant pour les autres formes de traitements. Le retrait d’un traitement du régime n’entraîne donc pas nécessairement la réduction des dépenses ; il faut étudier l’impact de chaque décision.

Désolidarisation

La crainte de la « désolidarisation » a été invoquée lors de différentes discussions et rencontres au sujet de la police modulaire. Une police d’assurance collective est une manifestation concrète de solidarité entre travailleurs : nous nous soutenons mutuellement si l’un de nous tombe malade, se blesse, etc. Nous soutenons la famille d’une ou d’un collège s’il devait lui arriver quelque chose de grave. Cette forme de solidarité remonte au début du mouvement syndical, et notre police d’assurance n’est qu’une forme administrativement évoluée de ce système, la motivation menant à sa création étant la même.

Le projet de police modulaire sépare les adhérents en trois groupes. Est-ce que ce choix viole le principe de solidarité ? Pour certains, la réponse est non, parce que les soins remboursés sont les mêmes pour tous et le régime assure à tous un remboursement minimal de 70 % des dépenses pour les premiers 2500 $ dépensés (ou le maximum prévu par la RAMQ pour le module A). Ceux qui voudront plus de remboursements paieront des primes plus élevées. Pour d’autres, le projet menace de désolidariser les adhérents : la division probable se fera sur la base de l’âge : les plus jeunes opteront probablement pour le module moins coûteux et les plus âgés pour un des modules offrant les meilleures protections. Cette division par âge peut déplaire à ceux qui considèrent que la solidarité doit s’étendre entre générations. Les plus jeunes paient plus que ce qu’ils retirent du régime un certain temps, mais en vieillissant la situation s’inversera. Permettre de choisir une option moins coûteuse briserait cette chaîne. On peut cependant voir positivement la création d’une option moins coûteuse : le coût des assurances augmentant plus rapidement que nos salaires, les primes représentent maintenant une part significative du salaire d’un collègue au bas de l’échelle salariale, particulièrement dans le cas de l’assurance familiale. L’option moins coûteuse pourrait aider significativement nos collègues dans cette situation avec une baisse prévue de 20 % du coût des primes en comparaison au régime actuel.

On peut enfin reprocher au projet de police modulaire un certain manque de cohérence avec notre position syndicale au sujet des soins de santé en général. Cette position a toujours été pour l’universalité des soins de santé. Nous sommes en défaveur d’un système de santé à deux vitesses, qui donnerait accès à certains soins en fonction des moyens financiers des personnes malades. Nous sommes aussi opposés à un principe d’utilisateur-payeur en santé, où les personnes malades auraient à débourser plus ou mois d’argent selon le niveau de soins qu’ils requièrent. La police modulaire proposée semble violer ces deux principes : elle pourrait facilement créer une situation où les adhérents ont accès à une couverture plus ou moins complète selon leur capacité de payer.

Considération d’autres options

Bien que le mandat du CFARR portait sur un régime modulaire, d’autres options auraient pu être envisagées pour régler certains problèmes auxquels nous faisons face. Le CFARR a opté pour un projet de police modulaire, mais avec l’information que nous avons présentement, nous ne pouvons pas comparer l’idée d’une police modulaire avec d’autres idées pour notre régime d’assurance. Il aurait sans doute été utile d’ébaucher certaines autres idées et de les comparer avec le projet de police modulaire pour s’assurer que ce projet est la meilleure option. Par exemple, pour aider les plus jeunes professeurs, il pourrait être envisageable de rendre progressive la prime d’assurance, un peu sur le modèle de l’impôt, pour diminuer le fardeau financier du régime pour les jeunes professeurs, tout en conservant la même protection pour tous. De telles primes progressives n’ont jamais été utilisées au Québec, mais cette idée pourrait être considérée sérieusement.

Conclusion

Nous aurons à nous prononcer lors de la prochaine assemblée générale au sujet du projet de police modulaire. Il s’agit d’un changement majeur à notre régime d’assurance, dont les implications sont nombreuses et complexes. La décision n’est donc pas facile à prendre  : on doit prendre en considération des facteurs financiers et politiques, en plus de certains principes importants. Nous avons à Saint-Laurent exprimé une préoccupation importante concernant les coûts des assurances. Est-ce que les possibilités du régime modulaire nous permettront de mieux éviter des hausses de primes ? Est-ce que nous considérons important d’avoir un régime qui pourrait satisfaire plus facilement les attentes variées ? Est-ce que cette souplesse est acquise au prix d’une entorse trop grande à la solidarité et au principe d’universalité de l’accès aux soins de santé ? Je conclue cet article par ces questions, car les réponses qu’on y donnera guideront notre décision sur le projet de police modulaire.

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